姚文开
保税区是暨我国设立经济特区实行改革开放一段时间以后，为推动我国经济改革进一步深入而“由国家圈划的准许外国客商和货物自由进出的一块特定地区。又称自由贸易区”。自1990年9月国务院第一个批准建立上海外高桥保税区以来，我国至今已建立了15个保税区，在改革开放的历程中，这15个保税区从各自的地缘和特定的经济领域，利用政策上的特殊优势充当起改革开放的排头兵、试验田。为探索我国社会主义主市场经济的运作模式和发展规律起到了一定的示范和辐射作用；为探索按国际贯例运作和实现与国际贯例接轨积累了丰富的经验；为带动所在地区的经济增长和产业结构的调整和优化做出了一定的贡献。10年来的实践证明，我国设立保税区的路子是正确的，成效是显著的，是一种成功的举措。
但是，随着我国即将加入WTO，有关政策和内外部环境将发生重大的变化，特别是关税的下降和关键市场的准入放宽，将直接而剧烈地冲击着我国保税区的生存和发展，面对这种即将到来的严酷现实，研究我国加入WTO后保税区如何应对各种变化而继续生存和发展，是当今的一个重要的课题，下就这一课题开展有关理论与实践的探讨。
一、我国保税区的发展现状。
（一）保税区的分布情况及主要经济指标。我国现有的15个保税区分别分布在7个省和2个直辖市，广东省有广州保税区、珠海保税区、汕头保税区、福田保税区、沙头角保税区和盐田港保税区共6个，福建省有厦门象屿保税区和福州保税区共2个，浙江省有宁波保税区，江苏省有张家港保税区，山东省有青岛保税区，辽宁省有大连保税区、海南省有海口保税区以及上海外高桥保税区和天津港保税区。15个保税区均分布在东南沿海一带，其所在的省、市均为我国经济比较发达、对外开放程度较高的地区，因此说：保税区是我国前沿经济的代表。截至2000年底，15个保税区的封关总面积共为31.3 平方公里，累计引进项目共达25600多个；1999年工业总产值为381.69亿元，国内生产总值为186.92亿元，完成税收127.6亿元（包括关税税收），进出口贸易总额为103.56亿美元，占全国同年度进出口总额的2.87%，其中出口贸易总额为58.30亿美元，占全国同年度外贸出口总额的2.99%。从历年来的统计数据可见，我国保税区的保税贸易呈快速增长趋势，2000年深圳市保税贸易出口达21.9亿美元，比去年增长61.8%，高于加工贸易出口21.4%和一般贸易出口15.8%的增长幅度；同时，保税贸易出口占全市出口比重由1999年的4.75%提高到2000年的6.35%。据统计，亚洲金融危机发生以来的3年间，深圳市保税贸易出口年均增长达27%，已成为出口的新增长点。
（二）保税区的管理体制和管理职能。目前，我国保税区的管理体制大致可分为两种，即保税区管理委员会和保税区管理局。其中设立管委会体制的，其第一把手一般由该保税区所在市或区政府的领导兼任，管委会下设若干职能机构，直接行使政府各项职权，这种管理体制面广线多，内部运作效率一般，但在对外协调上由于最高管理者级别较高，所以协调效能高，如上海外高桥保税区就是这种体制；而设立管理局的，其第一把手是市政府任命的专职领导，管理局作为市政府的派出机构，下设若干处室，代表市政府行使职权，这种管理体制比较精简，内部运作顺畅高效，但对外协调力度不够，原因是管理局的领导与市里其它职能局的领导级别相同，致使在局与局之间的协调和沟通中缺乏权威性的意见和决策，而比较难于形成有利于保税区发展的统一的政策，如深圳市福田保税区。从这两种管理模式的运作实践比较来看，设立管理局的管理模式相对较合理，特别是在我国加入WTO后，要求管理机构独立、法制明确、运作规范，各部门之间的业务协调已大部分转化为法律法规制定的协调，在这种情况下，采用管理局这种管理方式，机构精简、效率较高。
（三）保税区的监管模式和运作功能。根据国家海关总署1997年8月发布的《保税区海关监管办法》有关条文规定，保税区是海关监管的特定区域。从管理体制上讲，保税区海关属于属地型海关；从区内货物的存储及交易形式上讲，属于“境内关外”；从区内货物的流向监管上讲，属于备案与报关复合型，海关总体监管模式属内松外（口）紧、备案运作、进出核销。根据国家规定政策和保税区近10年来的发展实际，现保税区的运作功能主要有：保税仓储、转关运输、加工贸易、转口贸易、商品展示、金融和信息服务业等，运作功能较为齐全。
二、 我国加入WTO后保税区的生存基础及地位。
（一）我国保税区政策不违反WTO有关规定。
1、我国设立保税区的定义和宗旨符合关贸总协定的规定宗旨。按照国家文件规定：“保税区是国家圈划的准许外国客商和货物自由进出的一块特定地区。又称自由贸易区。”这一定义完全符合关贸总协定中有关自由贸易区的规定。如关贸总协定第二十四条中对自由贸易区的有关规定有：“成立关税联盟或自由贸易区的目的，应为便利组成联盟或自由贸易区的各领土之间的贸易，但对其它缔约国与这些领土之间进行的贸易，不得提高壁垒。”“不得阻止缔约各国在其领土之间建立关税联盟或自由贸易区，或为建立关税联盟或自由贸易区的需要采用某种临时协定。”这些规定正好包容了我国关于保税区的定义。而我国关于“设立保税区是为扩大对外开放，发展国际贸易，促进经济繁荣”的目的同样符合关贸总协定关于“在处理它们的贸易和经济事业的关系方面，应以提高生活水平，保证充分就业，保证实际收入和有效需求的巨大持续增长、扩大世界资源的充分利用以及发展商品的生产与交换为目的。”这一宗旨。
2、我国保税区的优惠政策是对其他缔约国提供“超国民待遇”。根据关贸总协定第三条中关于“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土时，不应对它直接或间接征收高于对相同的国产品所直接或间接征收的国内税或其它国内费用，一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土时，在关于产品的国内销售、推销、购买、运输、分配或使用的全部法令、条例和规定方面，所享受的待遇应不低于相同的国产品所享受的待遇”的规定，我国正在采取措施，逐步削减在改革开放初期制定的对外资企业的一些优惠政策和调整对进口产品的管理规定，以与国际通行规则保持一致，对外资企业或外国产品实行统一的国民待遇。但我国加入WTO后，保税区实施更有利于贸易自由化和税收减让的优惠政策不会变，这实际上是对外资企业或外国产品保留“某种利益”，提供“超国民待遇”，这对其他缔约国来说是无任欢迎的，是符合关贸总协定的精神的。
3、 我国保税区“境内关外”的监管模式符合总协定的“过境自由原
则”。我国保税区大多毗邻港口或口岸，有些还建有直通境外或港区的专用通道，过境货物可以以备案的方式自由进入保税区进行仓储、加工、配送、转口和展示，即实行了“境内关外”的监管模式。这与关贸总协定第五条关于“来自或前往其它缔约国的过境运输，有权按照最便于国际过境的路线通过每缔约国的领土自由过境”和“缔约国对通过其领土的过境运输，可以要求在适当的海关报关；但是，除了遵守应适用的海关法条例的以外，这种来自或前往其它缔约国领土的过境运输，不应受到不必要的耽延或限制，并应对它免征关税、过境税或有关过境的其它费用”的过境自由原则是相符的。
（二）我国加入WTO后，保税区的地位和作用进一步提高。
1、保税区对改革开放的试验任务依然重大。20年前，我国设立经济特区的目的就是要实行改革开放，采取降低企业所得税率至15%、实行“二免三减半”的所得税、对外资企业免征汇出额所得税和生产设备的进口税等各种优惠政策，即实行“超国民待遇”的方式来引进外资，吸引国外的技术、成果、人材和管理经验；但在改革开放的发展历程中，我国经济特区的一些优惠政策逐步取消或削弱。如：免征外资企业生产设备的进口税在1994年底已取消，使经济特区的优惠政策与非特区的一般政策的落差逐步缩小。加入WTO后，我国将进一步缩小政策落差，按国际通行规则全面实行国民待遇，但保税区的优惠政策将继续保留，这就意味着我国在加入WTO后，保税区的功能和作用类似于改革开放初期经济特区所享受的优惠政策和在我国经济发展中所起的试验和推动的作用一样，继续承担改革开放的排头兵、试验田。
２、 我国政府高度重视保税区的发展。为进一步发挥加入WTO后保
税区在我国经济发展中的作用，我国各级政府从去年初就着手对保税区的发展开展调研，并采取一系列的有效措施加强保税区的领导和建设。譬如：（1）国家海关总署于去年7月份向全国15个保税区发送调研提纲，要求各保税区针对发展中存在的问题，特别是我国加入WTO后保税区的发展方向和对策提出建设性的意见和建议；并于去年11月13日－11月21日，由海关总署、国家经贸委、外经贸部、财政部、国务院体改办、国家税务总局、国家外汇管理局等7个部委有关人员组成联合调研组，分别对上海外高桥、张家港、海口、深圳等保税区开展调研；（2）广东省针对因撤消特区办后保税区没有主管部门而使保税区的对外协调不顺这一问题，已于去年6月份决定由省计划管理委员会做为保税区的主管部门。省计委即协同有关部门于去年7月份组成广东省保税区联合调研组对全省六个保税区的经济发展及立法情况进行调研，并借鉴《深圳经济特区福田保税区条例》起草了《广东省保税区条例》，该《条例》已于去年11月进入最后征求意见阶段；（3）深圳市委在五届二中全会的政府工作报告中特别强调要继续办好三个保税区，并从各个方面支持保税区的建设和发展，于去年11月22日至29日，由市政府宋海副市长带领市有关职能部门和三个保税区的领导前往上海、宁波考察，借鉴学习其它保税区的发展经验和管理模式。从这几个事例可见，我国各级政府已形成统一的认识，就是要在我国加入WTO后，继续办好保税区，进一步发挥保税区在我国经济发展中的作用。
三、我国加入WTO后保税区所面临的挑战。
（一）保税区的保税价值下降。我国加入WTO的首要条件就是要调低现有的关税率，根据中美加入WTO协议的条款内容，中国将把平均关税从22.1%降至17%，这从宏观上讲，将使保税区的保税价值直接下降，其下降幅度为[(22.1-17)÷ 22.1]×100%，即达到达23%。另外，在加入WTO后，我国的关税水平还将逐步向发展中国家的平均关税水平靠拢，达到11%，它将标志着保税区与关税区的关税水平的差距逐步缩小，大幅度削弱保税区的保税功能，这对投资商选址保税区投资设厂和保税区企业原已具有的相对优势将带来极大的冲击和挑战。
（二） 保税区的政策优势削弱。按照谈判条件，我国加入WTO后三
年内，将废除外贸许可证，放开外贸经营权，按效率、公正、公开的原则逐步向外贸登记制过渡，实现内贸和外贸的统一管理，例如：从2000年1月开始，深圳市已改变对外贸出口企业的设立审批为资格登记制度。与此同时，我国还逐步开放旅游、金融、信息、销售、影视文化等服务贸易。从而逐步缩小保税区现有的自由贸易政策与非保税区贸易政策之间的落差，这对保税区在加入WTO前特有的自由贸易优势也带来了严峻的挑战。
（三）保税区所面临的竞争机制更加剧烈。为进一步规范对出口加工业的管理，适应我国加入WTO后的运作需要。去年，国务院批准设立了15个出口加工区，而出口加工区的某些特殊政策比保税区更优越，海关的监管政策很宽松；另一方面，近年来在全国各地掘起的科技园区也具备较好的优惠条件，如深圳市1999年9月修订发布的《关于进一步扶持高新技术产业发展的若干规定》中对高科技园及高科技企业的优惠政策达20多条。这些都对保税区的招商引资和经济发展形成强烈的竞争机制。
四、 我国加入WTO后给保税区带来的新机遇。
（一） 在与国际贯例接轨上基础较好。我国的保税区均直接由国务院
下文设立，保税区行政管理机构的权威性较高，行政管理机构及其管理权项和义务一般都有条例或规章给予明确规定，如深圳市福田保税区、上海外高桥保税区和天津港保税区均有保税区所在的市政府人大通过而立法的《保税区条例》；而其它保税区也都相应地出台了当地政府通过的管理办法或规定。另一方面，国家海关总署也已于1997年出台了《保税区海关监管办法》，明确了保税区的监管法规。与此同时，各个保税区都根据《保税区海关监管办法》结合自身的特点制定了保税区海关监管实施细则，如宁波保税区海关已于1999年底完成了《宁波保税区海关仓库及所存货物的管理办法》和《宁波保税区海关对保税区内加工业务的管理规定》等监管细则，并根据监管细则结合海关总署5.0版本计算机管理系统开发了宁波保税区海关计算机管理软件，率先其它保税区开发了保税区海关独立的计算机管理软件。所有这些管理制度上的规范性和管理手段的科学性都为保税区按国际贯例运作提供事前演练，与国际贯例接轨打下基础。使我国在加入WTO后，保税区内企业在遵循国际规则和按国际贯例运作方面具有比区外企业更丰富的实践经验和运作基础，在适应市场规则的变化方面占据相对优势。
（二）商贸企业在抢滩国内外市场上具有领先优势。我国保税区从设立至今已有10年，在这10年里，保税区已发展起了一大批商贸企业，据统计，截止2000年底共引进企业达25600多个，其中商贸企业平均约占75%，达19200多个，尽管由于国家金融、外汇等政策的限制，保税区的商贸企业这些年来未能全方位开展商贸活动，但他们经过多年的模索与发展，现已建立起了国内国际的商业网络，并掌握了按国际惯例运作的规则。因此，我国一旦加入WTO，保税区的商贸企业即刻可利用其多年来建立起来的商业网络和掌握的国际规则直接开展商贸活动，领先抢占我国的商贸市场，具备“近水楼台先得月”的绝对优势。
（三） 政策和地缘的有机结合为保税区的仓储物流业再创新优势。
随着我国加入WTO，进出国内市场商品的品种和数量都将大幅度增加，经济全球化观念进一步加强，这无疑对物流分拨和配送服务的要求更高，这一信息已引起我国有关领导和专家的高度重视，如深圳市政府已于去年4月份聘请美国盖兰德公司协助深圳市运输局开展“深圳市物流策略及交通运输研究”，着手加强深圳全程物流配送平台的建设。而我国保税区普遍具有邻港区、近口岸的特点，该特点与保税政策相结合，正好是发展物流业的优势所在。利用这一优势，各保税区近几年来均发展起一批跨国物流分拨中心服务企业，据统计，至2000年底上海外高和深圳福田两个保税区拥有家物流企业分别达60多个和30多个，当年度的物流货值分别达120亿美元和 亿美元。其中福田保税区海福发展（深圳）有限公司是中国物流行业首家开展高科技电子产品料件配送业务的企业，目前已与IBM、美能达、联想电脑、三星电子、诺基亚、宏基电脑等十几家国际著名的跨国公司建立长期稳定的合作关系，为其提供国际物流配送服务。美国盖兰德公司去年在对深圳福田保税区调研时，充分肯定了该公司的管理模式，而且该模式正在各保税区迅速推广。因此说，我国加入WTO后，物流分拨和配送服务需求的大幅度增加必将加速保税区全程物流业的发展步伐，为保税区的仓储物流业再创新优势。
（四） 在吸引外资格局上占有优势。随着我国加入WTO，逐步放宽
对外资进入的条件，扩大外资进入的领域，并逐步改善中国法律体制的“软环境”，世界外资流入中国的比例将进一步增加，而目前流入中国外资的结构是：50%来自港台，特别是香港，10%来自美国，7%来自日本，11%来自欧盟。从这一引资结构分析，我国加入WTO后，外资流入增长部分将绝大部分来自欧美等国家。而我国保税区在吸引欧美国家投资方面具备两方面的特别优势：一是目前各保税区引进的外资中欧美国家所占比例平均在60%以上，而且引进的企业大部分是世界著名的大财团和跨国公司，有利于以商引商；二是我国保税区封闭式的管理、花园式的城区和良好的治安环境深受欧美投资商的欢迎。
五、 我国加入WTO后保税区的发展对策。
（一） 要完善有关法规，实现与国际贯例的政策接轨。
１、 制订国家保税区条例和相配套的管理办法。目前，我国保税区
有关行政管理基本上能借鉴国际贯例进行，政府的职能已从政府管制基本上转到为企业服务和保障企业的合法权益上，实行公正、公开、依法按章办事的管理模式。但是，由于国家至今末能出台统一的保税区条例，而给各保税区的依法管理工作带来了不同程度的困难和阻力，尽管上海外高桥保税区、天津港保税区和深圳市福田保税区都分别经上海市人大、天津市人大和深圳市人大立法制订了《上海外高桥保税区条例》、《天津港保税区条例》和《深圳经济特区福田保税区条例》。但由于条例的法规层次不高，其权威性和有效性受到限制，致使保税区在依据条例行使政府职权过程中出现与其它职能部门的职权交叉或矛盾时失去法律效应，而一定程度上降低了保税区依法行政能效，影响了对驻区企业例行公正、公开、平等的管理原则，而最终影响了投资者的合法权益；使保税区在按国际贯例运作上打了“折扣”；而对于其它仍未制定出条例的保税区，这一方面的矛盾就更加突出。
以上问题在广东已引起当地政府高度重视，广东省计委已于去年组织有关部门起草了《广东省保税区条例（草案）》，该条例的出台必将大幅度减少依法行政有关政策矛盾。但由于我国的海关、金融、外汇等职能部门是实行中央垂直管理的，因此，以省人大立法制订的条例在实际运作中仍将出现同样的矛盾，只是矛盾的程度有所降低而已。如果要彻底解决这一问题，就必须由全国人大立法制订国家统一的保税区条例，并根据全国人大出台的保税区条例制定相配套的管理办法，以从行政管理上实现与国际贯例按轨。有史可鉴，我国在1980年设立经济特区时，《经济特区条例》也是由全国人大通过立法的，其法规的高层级和高权威是我国建设经济持区成功的关键因素。
2、理顺保税区的行政隶属关系。即国家在进行保税区立法时，一定要明确规定保税区管理机构的行政关系，现我国保税区管理机构的行政隶属关系不明朗或不合理现象十分突出，这也是制约保税区发展的重要因素之一。如原来在中央和省两级政府均由各自的特区办做为保税区的主管部门，但由于在1998年，国家辙销特区办后，保税区成为没“娘”之子，致使保税区在对外协调上维步艰难。去年6月，广东省已明确由广东省计划委员会做为广东省保税区的主管部门，但其它省份仍未明确保税区的主管部门；而据有关人士透露，中央有意将保税区管理机构的行政关系归属海关总暑管理，如该消息确实的话，保税区上下级的主管部门又会发生混杂，因此，从中央到省对保税区行政机构的主管部门应形成统一的纵向隶属关系，并建议由省计委和国家计委管理较好。如果由海关总署管理，则对驻区企业的运作又会带来新的不便，一般来说，海关是企业的“裁判”，而地方政府是企业的“教练”，企业的运作不能脱离地方政府的宏观指导。
３、 修订《保税区海关监管办法》，制订和公布海关监管细则。我
国海关总暑1997年发布的《保税区海关监管办法》经过3年多的实际操作，确实存在一些不适应的条款，而最突出的问题是关于出口退税问题和对前沿产业（软件开发、培训服务、影视产品）的管理上没有明确规定。因此，《保税区海关监管办法》必须根据我国加入WTO后的发展需要做相应的修改；同时根据关贸总协定第十条“贸易条例的公布和实施”的原则要求，各保税区海关应根据《保税区海关监管办法》制定相配套的监管细则。如《关于保税区仓储货物的监管办法》、《关于保税区加区贸易的监管办法》和《出口退税的管理规定》等；另一方面，必须及时将制订的有关监管细则进行公布，在公布有关监管细则时，要注意公布方式的有效性和及时性，最好是利用企业与海关之间建立起来的EDI电子报关系统进行电脑联网信息公布。对此，国家海关总署应该依照《保税区海关监管办法》及其有关实施细则，开发出一套相应的计算机管理软件，并实行全国保税区联系，建立全国保税区企业统一的EDI电子报关平台，实现科学高效、有效监管，以适应国际贯例的科学化管理要求。同时，也为我国加入WTO后全国海关的监管模式和监管手段摸索科学管理之路。
（二） 要加大改革与协调力度，率先完善和试行WTO运作规则。虽
然不久，我国即正式加入WTO，但按照加入WTO有关协议，我国加入WTO后各个领域的开放有一定的过程和期限，这个过程和期限正是给我国各方面经济运作的调整起到一定的缓冲和过渡作用，而在过渡过程中，需要对WTO各种政策和规则进行探索和试运作。而我国的保税区是经济发展的前沿性特定区域，它具有改革窗口和试验田的特性。因此，我国保税区应责无旁贷地承担这一义务，按照努力推动世界经济一体化的总目标和运作规则国际化的总要求，率先贯彻WTO运作规则。
１、 加强海关与外贸的合作，贯彻贸易自由化原则。贸易自由化原
则要求限制、取消一切防碍和阻止国际间贸易开展与进行的所有障碍，包括法律、法规、政策和措施等。这一点对保税区来说问题不大，保税区设立的中心涵义就是“自由贸易区”。但从以往的实际运作来看，保税区仍应加强外贸与海关部门之间的沟通与合作，重点是在外汇结算和出口退税的操作规定方面搞好衔接、统一口径、规范运作，解决以往对出口退税的操作两个部门要求不一的矛盾，以满足贸易自化的正常运作需求。
２、 建立海关政策及价格信息网络，贯彻透明度原则。透明度原则
要求缔约方有效实施的关于海关对产品的分类或者估价；关于税收和其它费用的征收率；关于对进出口货物的限制和禁止；关于影响进出口货物的法令、条例及行政决定，都应迅速公布，以便各个政府及贸易部门尽快熟悉。从这个方面上讲，我国海关的差距较大，特别是对产品的估价一直未能及时公开。因此，保税区海关要率先完成这一试验，建立国内外产品的价格信息网络，和配备有关价格调查专业人员，以努力实现货物估价的及时公开化。
３、 进一步放宽限制，贯彻市场准入原则。当前保税区在货物、劳
务和资本的准入程度上已按WTO的规则进行运作；而在金融、保险、影视和培训等服务业上仍存在某些限制，而且各个保税区的做法各异。因此，保税区应按WTO的运作规定尽快出台这些行业的管理规则，领先国内其它地方放宽给这些行业入区运作。
４、 提高通关技术，贯彻过境自由原则。过境自由是保税区的独特
优势，从政策和实际通关手续上都符合过境自由原则，当前存在的问题主要是进一步提高效率，即仍要对保税区的查验放行方式提高科技含量，实行EDI报关和智能IC卡相结合的自动化验放方式，以进一步提高通关效率，这在福田保税区和宁波保税区均已基本实现了，其它保税区应积极借鉴。
（三） 继续发挥保税区地缘优势，加速优势产业的发展。
１、 加快全程物流平台的建设。我国保税区都具有毗邻港口、口岸和
交通信息枢纽的特点，国内外的经济发展历程证明，通商口岸、港口和交通信息中心都是经济繁荣的起原地。在我国加入WTO后，随着我国与世界其它国家经济往来的加速发展，进出口业务逐渐增加，保税区在经济领域中的作用必然日益增强，其发展仓储物流业的地缘优势更显突出。据国内物流业权威人士测算，目前一件商品从生产企业到消费者手中，物流成本占总成本的50%-60%，而在发达国家，这个比例只在7%-15%之间，这也就是说，目前国内萌芽的物流业，至少还有30%以上的物流纯利空间可以赚取，而在这个蕴含的商机中，我国保税区普遍具备掘取这个商机的先行经验和优越地理环境。因此，我国保税区应进一步加强对仓储物流业的发展与研究，走规模性经营和科学化管理之路，积极推进仓储、物流和配送业的发展，加快全程物流平台的建设。
２、 加大发展出口加工业的力度。关键是要充分利用保税区既具备
出口加工区的性质，又比出口加工区更综合的政策优势。改革开放20年来，我国加工贸易发展迅猛，从1980年至1998年的18年间，增长了69.7倍，加工贸易已成为我国对外贸易的重要组成部分，但由于加工贸易企业数量大、分布广、加工品种纷繁复杂，进口料件多、环节多，多地区结转深加工的现象比较普遍，对分散经营的加工企业采取开放式的管理模式会随着加工贸易的发展而增加了管理难度，从而出现了利用加工贸易渠道走私等不容忽视的问题。为此，充分发挥保税区的优势，把加工贸易企业逐步引入保税区进行集中规范管理，降低海关监管风险，提高海关监管效率，促进加工贸易企业的健康快速发展是形势发展的必然。因此，保税区应抓住机遇，加大对出口加区业的培育和发展。
３、 积极发挥保税区的展示业和售后服务业。随着我国加入WTO，世
界各国产品打进中国的潮流越来越猛，但国外产品在争取市场之前应得到消费者的充分了解，即要有一个性能、外观等展示的过程，特别是对一些高档次的产品，如汽车、机械设备、电子设备、光纤设备等。而保税区的仓储和商品展示交易功能，对开设展示业务具有极大的优势，它具备由展示、存储、交易、报关到直接纳税等一条龙服务，容易形成规模效应。同时，保税区还可以利用展示的延伸功能开展现场实物操作培训，形成各种高科技进口设备的国内培训基地、零配件供应和维修维护中心，建立优质配套的售后服务网络。
（四） 要优化管理和加强宏观指导，进一步调整和优化产业结构。
在保税区建设初期，各保税区为加快起步和营造声势，对入区的项目除国家明文禁止设立或对环保有影响的外，基本上没有进行筛选，致使目前保税区的产业结构总体上层次不高，效益不佳，有些产业甚至制约了保税区的发展。因此，从目前的状况看，保税区应从两个方面进行产业结构的调整和优化。
１、 酝造优质环境，提高科技含量。随着生产力的不断发展和科学
技术的突飞猛进，原有的一些传统产业和劳动密集型产业已不适应保税区发展，特别是起步较早的保税区，产品附加值和人均国内生产总值较低，如1991年起步的上海外高桥保税区2000年人均年国内生产总值为15万元，而1996年才起步的福田保税区2000年人均年国内生产总值已达54万元，并呈快速增长趋势。因此，为确保加入WTO后保税区有继续存在的必要性和开拓发展新空间的活力，保税区必须沿着高新技术生产基地和研究基地的方向发展。具体措施：一是进一步优化政府职能。关键是从企业成立的审批程序、企业运作的通关手续、以及解决企业的正常要求等方面给高新技术企业提供优质高效、方便、快捷的服务，使这些企业从设立、筹建以至运作都明显方便和优惠于一般企业。如海关可为这些企业提供全过程的电脑联网报关，企业在本单位即能完成整个报关业务，且申报的产品可实行滚动核销等；二是为高新技术产业提供优惠的条件。在地价方面提供优惠价格，如现在深圳福田保税区对高新技术企业的用地优惠50%，宁波保税区则优惠55%，以鼓励和吸引高新技术企业在保税区落户；三是要开拓龙头性产业。目前保税区对优惠政策和地缘优势的利用已达到了一定的极限性，必须将利用政策和地缘优势转变到发掘潜能上来，根据各自的特点和发展实际增创新优势，抓住一切有利时机开拓和发展龙头产业，创立保税区的品牌。如深圳市福田保税区，在大力发展高科技产业（超大规模成电路、手提电脑、精密模具等）的基础上，进一步挖掘新潜能，突出发展光通讯技术产业，该保税区在近四年里共引进9家光通讯生产企业的基础上，于去年底提出了设立“福田保税区光谷”的思路，并于今年元月9日举行了“福田保税区光电子工业园奠基仪式”，以此为龙头带动福田保税区高新技术产业的持续快速发展，这对其他保税区有较大的借鉴作用；四是要加强保税区的信息建设。在信息产业高度发达以及国内全面开放，特别是中西部大开发的条件下，要吸引外国资本，特别是高新技术产业资本，必须大力加强保税区的宣传力度，建立高效的信息渠道。如在广告媒体上加强宣传，或建立和完善计算机网址和网叶，目前，15个保税区中，虽有13个保税区已设立了网址，但大多保税区的网叶内容比较简单，信息比较陈旧，没有查阅价值。
２、 发展规模经济，提高整体效益。保税区前期招商对外商或项目
设置的门槛较低，致使进区企业的结构混杂、规模狭小、效益偏低，在一定程度上制约了保税区的发展。如福田保税区在建设初期，为加快保税区的起步而大力吸引仓储运输企业入区运作，致使入区运作的仓储运输企业偏多、偏散，而形成恶性竞争。同时，由于各企业的规模普遍较小而使整体运作效率低下，极大地浪费了保税区有效资源。据统计，现福田保税区车辆入出通道的空车率达70%以上，如果实现规模性经营，则车辆入出通道的空车率可降低到10%以下。因此，必须采取以下的三个措施来提高保税区企业的整体效益：一是培植企业扩大规模。即不管是对工业企业、仓储运输或国际贸易，保税区管理部门（地方政府代表或驻区海关）应从政策上扶持有一定潜力的企业壮大实力，逐步淘汰或兼并“零打细敲”的企业，引导企业走规模经营的道路，以减少恶性竞争，规范运作，便于监管；二是协助企业建设科技管理模式。当前各个保税区的服务产业主要有仓储、运输和物料配送等。但这些产业在中国的发展历史不长，存在管理水平不高的通病，致使这些产业表面繁荣但利润并不高，如能实现科学化管理则可大幅度提高企业的经济效益。据统计，如果保税区建立好全程物流配送平台，则这些产业的平均利润可能会提高15%左右；三是提高企业入区投资的门槛。保税区管理当局对项目设立的审批要采取政策性的调整，对规模和实力较小、项目以及管理水平不高的企业不予审批，阻碍止其入区运作。
（五） 要利用WTO的双赢性，建设资本市场和培植新经济增长点。
我国加入WTO的目的就是为推动和加速我国经济的发展，因此，保税区应在努力适应WTO运作规则需要的同时，设法利用WTO的双边性和多边性的相互缔约原则加速自身经济发展。
１、 积极实施“走出去”的战略。截止2000年7月底，我国累计批
准设立外商投资企业35万多家，合同外资金额6417亿美元，实际利用外资金额超过了3277亿美元。如此大的引进，对加快我国的经济建设、提高我国的综合国力起到重要的作用，而且经过20多年的改革开放，我国在技术、生产、管理、人才等各方面都已形成了一定的比较优势。在这种情况下，不仅要在“引进来”方面继续下功夫，更要在实施“走出去”方面做文章，即要主动参与经济全球化，把“引进来”和“走出去”结合起来，更好地利用国内外“两种资源、两个市场”，在更大范围内进行专业化、集约化和规模化的跨国经营，努力形成参与国际市场竞争的新优势，我国保税区正具有实施这一战略的优越条件。具体措施：一是充分利用保税区自由贸易这一特性在国外自由贸易区建立“贸易平台”，广泛组织国内产品利用“贸易平台”到国外（特别是发展中国家）开展产品展示、销售分拨和转口贸易，为国内产品提供外贸服务。这一方面，深圳市福田保税区已走在前面，该区已于去年10月份在毛里求斯的自由贸易港建立了“贸易平台”，为将深圳的产品打进非洲市场开拓了广阔的渠道；二是充分利用保税区出口加工企业较集中的特点，主动抢占出口加工企业生产所需初级产品及零配件的供应市场，以此实现间接“走出去”；三是先址产品销售较集中的国家或地区直接投资设厂，开展生产经营，实现全方位“走出去”。
２、 增创融投资渠道，建设国际化资本市场。具体措施：一是要利
用保税政策优势批准外商投资租赁业，为区内企业提供安全可靠和低成本的融资渠道，激活保税区的资本市场；二是尽快培植和协助区内规模较大、管理规范、效益较好的企业上市发行股票，并利用保税区特殊的货币政策进行A、B股同时发行，A、B股股权自由交易的试验，为我国股票市场实现A、B股“融合”做好示范，积累经验；三是采取合资控股等形式实现资本输出。即利用保税区外资企业较多，企业知名度较高、跨国分支机构较多、产品大部分外销等特点，逐步参股、兼并或收购在保税区运作的大型外资企业，以达到在国内实现“资本输出”的目的，并以此积累金融资本输出的管理经验和增强国际资本市场的管理理念。
3、建立健全商业服务网络，提高保税贸易的贡献度。随着我国加入WTO后，关税的下调及WTO的双边和多边性，转口贸易的业务将会有较大幅度的增加，但由于我国关税下调后仍存在关税制度，它仍对转口贸易存在一定的制约性，而保税区的“暂免关税”政策给开展转口贸易提供了有利的条件，香港国际贸易之所以发展得那么快，完全取决于其“自由港”的性质。因此，保税区应重点抓好以下三项工作：一是尽快建立或完善保税商品交易市场，以方便区内企业开展国内贸易或一般贸易，充分发挥保税贸易的价值。据统计，2000年上海外高桥保税区的保税商品交易额达120亿美元，交易手续费收入达8000万人民币；二是要引导企业设立国内外办事处及开展销售总代理和总承包业务，以拓宽区内企业的商贸平台；三是要利用保税区优势定期举办世界名优产品展销会，以进一步促进保税贸易的发展。